安徽省宿州市人民检察院 马力

　　关键词：公民;人身;财产权益;行政强制

　　作者简介：马力(1975-)，安徽五河人，本科学历，宿州市人民检察院研究室副主任，主要研究方向：民事行政检察

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“强化对行政权力的制约和监督” “完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。最高人民检察院出台《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》,检察机关将探索建立完善四项制度机制,加强对违法行政行为的法律监督,积极促进依法行政。 所谓行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。基于这一定义，行政强制措施可分为对公民人身的行政强制措施和对公民、法人或者其他组织财产的行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第九条之规定，行政强制措施的种类有以下五条：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。

　　一、 实践基础

　　人民检察院是国家的法律监督机关，侦查监督实际上已经包含对公安机关违法采取行政强制措施的监督，立案监督使民事行政检察工作深受群众欢迎，这为增设检察机关行政执法监督权提供了法律基础、实践基础和群众基础。作为外部监督的“司法监督”，其范围应当具有明确性、针对性和限定性。实践中,检察机关审慎确定构成要件，进行了探索性工作:

　　首先，确认是否属于行政强制措施。根据行政强制法的规定，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，虽然也可能包含“对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”，但其目的在于强制其履行应当履行的法定义务，属于行政强制执行，而不属于行政强制措施。对这部分行为，检察机关未实行检察监督。

　　其次，确认是否“涉及公民人身、财产权益”。除了“其他行政强制措施”或许具有某些不确定性外，《中华人民共和国行政强制法》所规定的各种行政强制措施都可归入“涉及公民人身”或者涉及“财产权益”。也就是说，只要确认了是行政强制措施，可以将其归入检察监督的对象之内。

　　再次，坚持检察监督的谦抑性。一般而言，对行政强制措施的检察监督，应当以当事人申请启动为前提。这是因为行政复议法和行政诉讼法分别明确将对行政强制措施的不服，纳入了行政复议和行政诉讼的受案范围，如果当事人选择了这些途径来维权，则检察机关不应主动对行政强制措施实行检察监督。如果当事人选择请求检察监督，或者请求检察机关支持其通过其他途径来维权，则检察机关应依法对行政强制措施实行检察监督。

　　最后，直接监督和过程监督。强化对行政权的检察监督，在对其监督对象进行限定的基础上，检察监督未明确是直接监督还是间接监督，也规定是过程监督还是结果监督。但是，从对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行检察监督的属性来看，检察机关探索进行了直接监督和过程监督。将检察机关对行政执法的事后监督变为先期介入，加强了法律监督的力度。这是由行政强制措施的紧急性和暂时性所决定的，采取具有实效的检察监督方式和方法，才能确保司法监督的公信力和权威性。

　　二、现实的必要性

　　中国法学会民事诉讼法学研究会副会长汤维建教授指出，从理论框架和发展视角，对行政执法的监督，可以分为微观和宏观两个层面。微观层面包含两方面，一是对行政执法本身合法性的监督，二是对行政执法中依法移送涉嫌犯罪案件的监督。宏观层面包含两方面，一是检察机关行政执法与刑事司法衔接工作机制建设，二是检察机关监督行政机关行政运行机制。现阶段的实践探索中，可以对实行效果进行评估，将这种摸索理论化、规范化，在宪法框架内将此种实验性的工作机制逐步发展、上升为法律制度。目前，检察机关对行政机关在行政管理过程中采取的行政强制措施实施检察监督，不同于在审查刑事案件中对公安机关侦查活动的监督,当前，检察机关发现行政机关的行政执法行为中存在违法搜查、查封、扣押、冻结等情形的，往往只能采用发出纠正违法通知书、口头提出纠正意见等方式予以监督纠正,只要不存在职务犯罪的情形，检察机关对行政机关的行政强制措施的监督缺乏制度和手段，急需强化。

　　(一)检察机关对行政强制措施的监督应突破滞后性和局限性。

　　现实中，纠纷解决制度在现实中的形态和功能总是为社会的各种条件所规定，检察机关的法律监督功能，也受到各种现实条件的制约，比如检察机关的管理体制和运作方式、法律文化传统，以及检察机关工作人员自身的业务能力和综合素质等。一方面，司法权本身就具有一定的局限性。司法权的不完善与其本身的性质有着不可分割的联系。另一方面，现实的社会条件也严重制约着司法权功能的发挥。当前行政机关在行政执法活动中采取的搜查、查封、扣押、冻结等措施，均由其单方审批与执行，其运行环境相对封闭，其他机关和个人很难介入该项执法活动中。而检察机关除对部分刑事大要案进行提前介入外，对绝大部分的行政执法活动亦不具体掌握其情况。另外，因被采取强制措施的相对方处于绝对弱势地位，且普遍缺乏法律意识，因此即使行政机关存在明显违法、违规情节，他们也不愿意提出异议，甚至有的根本未意识到该违法违规情况，这影响了检察机关对行政强制措施的及时监督。

　　(二)检察机关对行政强制措施应当强化监督的原因。

　　1、检察部门开拓职能的需要。加强行政强制措施检察监督工作，是检察部门开拓职能、创新工作体制机制的有益尝试和探索。行政强制法是检察机关监督同级政府行政行为的法律依据，检察机关突破仅对生效的判决和裁定监督范围的限定，可将监督工作前提到行政行为的事前或事中，是强化检察职能、推进检察监督行政、避免行政强制失控的一种管理尝试，为检察工作更新观念、创新思路、全面发展提供广阔的空间。

　　2、行政强制措施有时会失范。权力需要限制，特别是无处不在的行政权力，权力也需要监督，检察监督能更有效促进政府依法行政，改善政府形象。实践中，主要表现在违法设立行政强制措施种类和执行方式，违反法定程序采取行政强制措施，滥用行政强制措施、超范围采取行政强制措施、超时限采取行政强制措施，以行政强制措施代替行政处罚，无资质人员采取行政强制措施等情形，由于行政强制措施涉及到宪法意义上最为重要的人身权和财产权，相较于其他行政行为，违法行使的破坏性更强，危害性更大，对其进行有效监督和限制具有必要性和紧迫性。《中华人民共和国行政强制法》的颁布就是对行政强制措施的规范，不能在节假日和夜间实施行政强制行为，就是其中一种非常明确的限制性规定，法律法规的规定需要实施，更需要外部监督。

　　3、当前行政相对人的权利救济方式不完善。行政执法检察监督的法理依据是我国国家机关权力配置下的权力制衡理论，检察权对行政权的监督和制约具有执法过程控制优势。实践中，公民对于自身人身权和财产权受到侵害或者认为公权力的行使存在违法情形可以通过行政复议或者行政诉讼的途径予以救济，这些救济方式互相补充，是监督行政权力 ，维护公民合法权利的不可或缺的组成部分，但行政机关作为国家权力中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济途径不能完全满足和适应对行政权力的有效制约，也不能满足公民对自身权益即时保护的现实需求。比如，行政复议作为行政机关的上下级之间的监督制约方式，维持率较高，其独立性和公正性受到质疑。行政诉讼制度设计中，法院审查的仅为法律规定的仅为行政行为的合法性，且提起行政诉讼需要遵守法定的程序和规则，需要较强的法律知识与技巧。因此，比较各种监督救济方式，作为专门的法律监督机关和司法机关，检察机关对行政强制措施和行为进行监督，具有专业性和可操作性，可以弥补上述监督方式之不足，具有充分的可行性，可以更好地维护当事人的合法权益，有效保障国家行政权的正常合法运行。限制或者剥夺人身自由的行政强制措施不能取消，也不宜改由人民法院进行裁定,这是检察机关行使行政执法监督权的两个预设前提。行政复议和行政审判均未对行政执法行为形成强有力的监督，无法及时有效地救济相对人的合法权益，是增设检察机关行政执法监督权的必要性之所在，

　　三、制度构建

　　检察机关对行政执法行为进行监督,应当建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的法律监督制度。加强与相关部门的协调沟通,在深入调研和试点的基础上,明确检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施开展法律监督的范围和方式,完善监督程序和保障措施,建立对履行职责中发现的违法行政行为的监督纠正机制。加强实践探索,从建立支持起诉等制度入手,逐步完善监督的方式、手段和程序,对检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为,及时介入并促使其纠正。

　　1、信息共享制度。健全行政执法与检察监督衔接机制,建立检察机关与行政执法机关信息共享制度，可以让检察监督权即时运行，保证监督的效率。行政执法机关与检察院可以共同建立案件信息查询网络平台，明确共享范围、录入时限,建立实名制执法信息快速查询机制，实现行政强制措施信息共享,健全互相配合、各尽其责的工作机制。可以建立行政强制措施通报制度,行政机关采取行政强制措施的同时，将有关情况录入信息共享平台，即时通报检察机关,加强沟通协调，有利于检察机关进行及时监督，使行政强制措施更加规范化。案情通报要建立通报的标准和程序,建立责任追究机制,避免规避通报现象,实现行政强制措施和检察监督无缝对接。目前，可以考虑制定出台《人民检察院行政监督法》，规定执法信息共享和案情通报机制等问题，更好地行使检察监督权。

　　2、 设立中止令制度。行政机关在履职过程中，有关行政强制措施违反法律规定的程序，违法限制人身自由，违法扣留或使用当事人的财物，检察机关自行发现上述情况，或者当事人直接向检察机关申请监督，在当事人提供担保的情况下，检察机关可以向同级行政机关发布中止令，暂停该行政强制措施，以免造成无法挽回的损失，该行为类似法院的先予执行制度。经审查，行政强制措施合法有效的，可以继续实施行政强制措施，做到事中监督，及时监督，实现公正和效率的最大化。

　　3、 完善检察建议等现有制度。除了支持复议、支持起诉等方式外，对行政强制措施的检察监督更多应采取检察建议的方式。目前，检察机关的检察建议制度不具有法定强制力，不具有刚性，无后续效力。行政机关收到检察建议、纠正违法通知书后，往往缺乏足够的重视，行政行为的纠改效果极不明显。对行政违法行为的检察监督缺少必要的追踪监督措施，检察机关一般“只发不管”，没有深入的监督措施。对于行政机关不作答复，或者故意拖延甚至拒不纠正的情况究竟应该如何处理，这是检察机关对行政强制措施的监督实践中所面临的一大难题。检察建议制度具有重要的意义和作用，应当以法规的形式进一步细化其对行政机关的约束力：如果行政机关未提出异议又不采纳检察建议，可以规定检察机关直接申请法院执行，或者比照支持起诉制度起诉至法院。检察机关进行行政执法监督主要的法律文书，可以有：《检察意见书》、《检察建议书》、《执行申请书》《纠正违法通知书》、《督促起诉意见书》、《中止令》、《起诉书》。

　　4、建议赔偿制度。行政强制措施适用后，对行政相对人造成一定的不利后果，比如财产的损失，对人身权的不当侵害。检察机关受理当事人的申请后，经审查，确认行政强制措施违法或被滥用，可以发出由行政机关进行赔偿的检察建议，围绕行政机关违反法定程序、滥用行政强制措施、超范围超时限采取行政强制措施,侵犯公民人身、财产权益等问题, 建议行政机关进行赔偿，这一监督工作的推行和细化,可以促进行政强制措施的规范使用，保障公民和法人的合法权益。

　　5、公益诉讼制度。检察监督具有两面性，对行政机关违法不采取行政强制措施, 不作为侵害国家和社会公共利益的案件,由于与公民、法人和其他社会组织没有也不愿提起公益诉讼的,探索由检察机关提起诉讼,要求行政机关采取行政强制措施，对有关当事人进行处罚，切实维护国家和社会公共利益。检察机关围绕行政强制措施提起公益诉讼，应当积极探索，及时总结实践经验,逐步完善条件、范围、程序、效力,推动公益诉讼相关法律法规规范化,加强对公共利益的保护力度。

　　司法体制改革，检察机关的监督范围将进一步扩大，行政机关实施行政处罚、行政许可、行政裁决、行政征收、行政补偿等行政强制措施，应列入检察机关的监督范围。检察机关应从关注民生角度出发，把涉及公民人身、财产权益的行政强制措施监督工作放在突出位置，配合有关部门，积极采取有效措施维护弱势群体的合法权益，督促行政机关合法规范、公平公正、积极高效地履行职责。