学校管理体制直接关系到学校的有效运作，中小学治理结构改革，首先需要建立和完善中小学民主管理制度，教职工代表大会制度是中小学民主管理制度的根本，在学校治理结构重构过程中，教职工代表大会制度是校长负责制的有益补充，是学校民主监督的重要渠道。学校治理结构与国家政治体制、权力结构、社会历史、民族文化传统等密切相关，学校治理结构改革是建立现代学校制度的重要前提。实行校长负责制后，一个重要任务是转变传统学校治理结构，对校长权力实施有效监督与制约，变革学校治理结构，发展与完善中小民主管理，提升创新教职工代表大会在学校治理中的地位成为必然。

一、学校治理中教职工代表大会制度的法律地位与实践诉求

党的十八届四中全会是首次以依法治国为主题的中央全会，全会提出的依法治国，使法治中国建设展开了新蓝图、迈向更高境界。依法治国的重要内容之一是健全行政监督体系，教职工代表大会是现代学校内部治理结构的重要组成部分，对学校管理行使重要监督功能，中小学校实行教职工代表大会制度，既有法理依据，也是实践所需要。

1.教职工代表大会的法律基础

《中华人民共和国宪法》总纲第一章第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家经济和文化事业，管理社会事务。”人民管理国家的性质从根本上诠释了教职工代表大会制度存在的合理性，它表明教代会制度权利神圣不可侵犯，教职工依法行使国家主人的权利，管理学校事务是宪法赋予的权利，这是教代会制度建立的基调和依据。《中华人民共和国教师法》规定，教师“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”这是对教职工代表大会制度的法律规定。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“学校逐步实行校长负责制……。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》第30条规定“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第三部分提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”、“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。”不同时期、不同层面与类别的法律法规，为教职工代表大会制度奠定了良好的法律基础。

2.教职工代表大会的实践诉求

教职工代表大会在学校治理中的地位更源于强烈的实践需求。一方面，技术与社会进步使管理的社会环境发生了巨大变化，合作、协作及交流越来越成为组织活动的重心，管理者的角色也从直接命令、控制和处理信息转变为教导、协调和支持，从发号施令者和监督者转换为协调者和推动者，“在21世纪，更有效率的竞争者将是那种学会如何使用分享价值观和控制员工情感能量的企业……企业需要那些本能地知道如何恰当开展工作的员工，他们不需要指导，并且能够为雇主尽心尽力。”[1]因此，管理者应该融入群体，其作用的发挥也不能依赖于决策制定中的绝对权威、人格魅力或是对信息的垄断，因而，管理者必须思考用什么样的管理机制可以使员工参与到管理过程。另一方面，价值多元化是当今社会的新常态，在此背景下，管理者必须认识到，多样化的人员队伍包含着不同的工作愿景和方法。对于学校来说，教职工所表达的不同看法，既是一种学习机会，也是一种挑战。“管理者的角色已经从监督团队成员变为授权，因为工作已经围绕核心过程进行了重新安排，工人也可以做到自我管理。下属得到更大的自主权，对工作也更加满意，他们从一般的工人成长为专业人士。”[2]同时，还要认识到，尽管学校在组织结构上发生了变化，传统学校中许多服务教职工的功能转向了社会，教职工对学校的依赖性弱于过去，但面对激烈的社会竞争，教职工与学校之间的利益依然紧密联系，关心学校发展，办好学校的愿望和积极性仍然很高。同时，开好教代会，有利于信息沟通，动员群众，让群众了解学校意图，让管理层听到群众呼声。

二、教职工代表大会与学校民主管理

学校民主管理就是建立合理的体制，让广大教职工以学校主人翁的身份，有组织地参与学校事务的决策和管理，实现学校发展愿景。民主思想是当今世界政治思想的主流，基层民主政治建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分，教职工代表大会制度是教育民主化进程的最主要组成部分。健全的学校民主管理机制有助于有效监督和制约校长权力，从而有利于教职工行使合法权利，教职工代表大会是民主政治在学校管理中得以贯彻推进的制度保证。

1.作为民主形式的教职工代表大会的特点

广泛的代表性。依据教职工代表大会的相关章程规定，学校教职工，不分地位、身份、年龄、性别，凡符合相关要求，就都有选举或当选为教代会代表的权利，都有要求教代会代表他们的意愿和利益的权利。因此，与其它民主形式相比，教代会在学校具有最为广泛的群众性和代表性。

高度的凝聚力。教职工代表大会按照民主集中制原则建立，代表全校教职工，在审议通过学校重大决策、计划、方案，作出相应决议和决定时，充分听取、集中反映广大教职工集体的智慧和愿望，因此，较之其它民主形式，教职工代表大会更能充分团结、动员教职工群众为整体目标共同奋斗。

充分的权威性。教职工代表大会依照国家的有关法律、法规行使教职工民主管理学校的权利。因此，它所通过的决策、计划、方案、办法，所做出的决议、决定，具有强烈的约束力，无论是对学校的管理者还是普通的教职工，均需要服从，具有权威性。

坚实的组织保障。教职工代表大会实行代表常任制，并有完善的运行机制和制度规定，工会委员会是教职工大会的常设工作机构，这是从组织上对教职工参与学校民主管理的最有效的保障形式，是对学校管理起经常作用的民主管理基本途径。

2.当前教职工代表大会存在的主要问题

教职工代表大会职权责规定不明确。中小学教职工代表大会的建立虽然有明确的法律依据，但从程序上看，有关法律法规对教职工代表大会民主管理的规定比较模糊，不够明确，如教职工代表大会、校务委员会、校长、教职工代表、教师、学生及家长的权责等都缺乏明确的规定。原则性、指导性多，具体性、可操作性少，缺乏定量化规范，可以说，至今为止尚无具体法律法规或条例规范，对中小学教代会的职权责作出明确规定。

民主管理机构职能不明确。民主监督和评议是民主管理的重要内容，没有组织机构贯彻执行，民主管理不可能落在实处。学校民主管理机构不健全，缺乏专门的监督机构和信息反馈机构，目前，学校并没有专门的民主监督机构，现有监督主要通过校务公开、教代会和党组织的监督来实现，对于教职工代表大会、校务委员会、家长委员会等组织的职能和权力缺乏明确的规定，至使这些组织不能切实发挥作用，教职工代表大会则时常被作为“贯彻政令的工具”。

教职工代表大会的政治功能被削弱。从学校管理的本体意义上看，教职工代表大会代会应当拥有的是政治权利，然而，现实管理实践中，法律法规赋予教代会的审议权、建议权、审议通过权和对领导干部的评议监督权等四项权利中被淡化，提议到代表大会与代表们关注的更多的是经济权利，政治权利诉求及其实现显著弱化。

3.落实教代会制度需处理好的几个关系

我国早在建国初期就着手落实教职工参与民主管理学校事务，改革开放以来，教代会制度得到越来越走向法制化、制度化轨道。作为现代学校治理结构的重要构成部分，教职工代表大会已经获得应有的地位，但落实教代会制度，除了结构问题外，更深刻的应该是内涵建设，而这首先是要处理好一系列关系，主要包括：

教代会与党支部的关系。党组织在学校起着政治核心作用，教代会在学校党组织领导下开展工作，现代学校管理中，党组织并不干涉校长的工作，但可以通过教职工代表大会审议校长的工作;学校发展规划;经费预算、决算和重要规章制度等，利用教代会评议、考察学校中层领导干部，通过教代会党组织把政治核心作用落到实处。

教代会和校长的关系。校长是学校的法人代表，掌握学校最高行政权力。教代会并不是学校的权力机构，无权领导校长，更没有罢免校长的权力。作为学校民主与监督机构，教代会应支持落实校长负责制，维护学校行政权威，校长则应尊重教代会的民主管理和民主监督权力，按时向教职工代表大会报告工作，执行教代会的决议和决定。

教职工代表大会与工会的关系。这两者的关系，既有代表产生程序与资格的区别，也有实际生活中的相互交叉。工会是群众性组织，相对独立，工会会员代表大会是全体工会会员的最高权利机构，其代表按工会小组选举产生，只有工会会员才能成为工会会员代表大会代表。教职工代表大会代表由选举产生，评议学校的各项行政管理工作，教代会开会期间由选举的主席团主持工作，凡具有公民资格的教职工都有资格当选为教代会代表，因此，教代会代表更具有广泛性。

三、教职工代表大会制度与学校治理结构重构的哲学思考

学校发展不只是政府单一行为的孤立事件，利益相关者都在关注学校发展，因此，需要为这些关注建立发表意见的机制，这就必然要求学校内部治理结构的相应变革。逐步健全学校内部治理结构，有助于权力的高效运作和相互制衡。

1.完善立法，明确界定法律责任

严格意义上讲，中小学教代会制度在教育立法上存在空白，尽管《宪法》、《教育法》、《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革发展纲要》等对教职工代表大会均有所规定，但除了《高等学校教职工代表大会暂行条例》对高校教代会有直接规定外，还没有全国性的针对中小学教代会的相关规章条例，因此，针对现行立法存在的问题，需要由目前偏重原则性指导，转向可操作性;由相关法律的间接规定所导致的间接引证，转为直接规定;由没有任何对违反教职工代表大会制度相关条款应作何惩罚的规定，转向明确“应怎么做、由谁做、该如何处罚”等方面的详细条款规定，从而尽可能化解因法律层面上的问题所引起的学校治理中的难题。

2.准确定位，完善教职工代表大会工作制度

教代会是依据国家法律法规，按照一定形式组织起来，并被赋予一定权力的学校管理制度，作为学校民主管理的一种制度，它不是社会团体，是学校整个管理体制中不可缺少的、便于群众民主参与的基本形式，与党的领导、行政集中统一指挥构成了学校管理的完整体制。审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权是教代会的四项基本权力，然而，作为学校管理体制的一部分，一方面，公认教代会制度体系并不完备，另一方面，对这一制度体系包含哪些要素，无论是在理论界还是在学校实践操作层面，也没有一个公认的定论。因此，需要创新界定教职工代表大会的地位，可以考虑其由审议机构转为一定的权力机构，对学校工作实行民主管理和群众监督，将教代会只能对学校重大事项进行评议或审议权，扩大为对学校重大事项的表决权;将评议监督领导干部权，扩大为领导干部选举和罢免权等。

3.增强民主意识，提高代表素质

虽然教代会具有广泛性特点，但代表一经产生，实际上就会成为关键的少数人，学校民主管理就是把自由、平等、公正等民主理念的内涵引入学校管理过程，建立民主管理运行机制，这是现代学校制度建设的重要组成部分，也是推进学校民主与政治文明建设的重要保障。学校民主运行机制强调被管理者对管理过程的参与和控制，全体教职工有平等的参与学校管理的权利和自由，同等参与决策的机会，每个成员的利益都被同等关照，每个成员都被公正对待。实现学校民主管理，不仅在于有健全的民主形式，更在于教职工特别是代表的素质。因而，要着力提高学校成员的民主意识，提高全体教职工的民主素质。

4.以建设民主学校为目标，创新教职工代表大会工作机制

建设民主学校是教育民主化的重要组成部分和具体体现，实现这一点，在治理结构上必须体现参与原则，要按民主的要求改造教育对象、制度、方法和学校治理的内容、组织形式、权力配置等，教职工代表大会将民主管理思想引入学校治理实践，使学校民主管理的全面实现成为可能。创新教职工代表大会工作机制，必须改变当前学校管理实践中仍然存在的重行政意志轻民主参与、教职工代表大会制度不健全、地位和作用未得凸显、基本职权难以行使等现状。

参考文献：

1.Tony Morden. Leadership as Vision. Management Decision 35/9[1997].p.664-672

2.Tony M. Guiness and Robert E. Morgan. Strategy, Dynamic Capabilities and Complex Science: Management Rhetoric vs Reality. Strategic Change, 9,(2000).p.209-220.

3.赵军，制度变迁与改革绩效---教职工代表大会制度新旧文本的比较研究，高等教育研究，2013年4月

4.宋江顺，学校教职工代表大会制度的时代特征，安徽工业大学学报(社会科学版)，2013年3月