依法治校背景下的地方高校内部管理研究

　　武守信

　　摘要：依法治校是当前地方高校内部管理的主要方式，在规范高校管理方面起着至关重要的作用。以A高校双师型教师的相关文本分析为个案研究，考察法治手段在A高校内部管理中的作用，评价其管理效果，发现A高校在双师型教师的权利规定方面明晰，但缺乏程序保障机制和校内规范的自我评估机制，折射出当前高校法治化管理依然存在问题，并在此基础上提出了改进建议。

　　关键词：依法治校;内部管理;双师型教师

　　中图分类号： G717 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153(2017)04-0014-04

　　在地方本科院校转型发展过程中，双师型教师的作用日益凸显，因此，能否有效对双师型教师进行管理，在地方高校转型发展过程中也起着越来越重要的作用。我们以A高校为例，收集其双师型教师规范性文件，并以这些文件为依据，考察A高校关于双师型教师的法治化管理效果。

　　一、 A高校双师型教师建设与依法治校管理现状

　　A高校是经教育部批准，由省级人民政府管理的一所公办本科院校。该校积极推进本科教育转型发展工作，定位于特色鲜明的应用技术大学，并将服务地方经济社会发展作为自身的发展目标，双师型教师的培养和引进工作也是该高校的重要任务之一。该校共有双师型教师126人，占该校教师总数的百分之十，根据发展要求，未来五年，双师型教师人员总数会超过500人，占教师总数的三分之一。因此，双师型教师是A高校未来发展的重要人力资源，关系着其“未来发展的前途命运”。

　　在管理方面，该校坚持依法治校，用法治化管理方式规范学校发展，先后制订了大学章程等管理文件，形成了“较为系统、完备的内部法治体系”，并被确定为省级依法治校示范校。随着双师型教师建设工作的不断发展，该高校也制定了相关文件，以规范双师型教师发展，包括《A高校关于进一步加强双师型教师认定工作的实施意见》、《A高校双师型教师培养与认定程序》、《A高校双师型教师考核办法》等一些规范文件。

　　二、法治化与双师型教师管理分析框架

　　1. 依法治校与双师型教师管理

　　依法治校是依法治国的重要组成部分，在政府的积极推动下，我国高校的依法治校工作不断发展，管理方式也发生了重大变化。2003年7月17日教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见(教政法[2003]3号)》，2013年1月16日又发布《全面推进依法治校实施纲要》。陈至立同志曾经讲过“依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。” 简单来说，依法治校就是运用法律手段，规范学校工作。

　　从学校内部管理的角度来说，学校能否树立明确的法治观念，认清依法治校的重要性和迫切性，是实施法制化管理的前提与基础。这就要求学校应当把依法治校上升到比较高的高度去认识，改变传统的管理手段，树立起依法治校的管理理念。高校只有树立了正确的法制观念，才能将之用于高校管理，进而在高校内部形成完善的内部法治系统。一个完善的校内法治系统应有如下特征：有法可依、有章可循、有法告知、有法有人、有法必依、有据可查、有例可参、有功必赏、有怨可诉、有错能纠[1]。

　　刘新军、许放[2]认为健全的高校法治需要具备如下要件：(1)构架合理的内部法治化治理结构;(2)完善校内民主管理和监督机制;(3)具备有效的内部纠纷和预防处理机制;(4)与高校文化适切的法治宣传教育机制;(5)符合实际的法治自我评价机制。尽管我们的依法治校工作已经有了很多突破，然而，与完善的校内法治系统要件相对照，我们的依法治校工作仍然存在不少问题。经过近几年的高校法治化管理改革，高校法治化管理有了长足进步，当前存在的主要问题是：高校自身积极性没有得到发挥，校内法治系统存在较多缺陷;同时，校内法治系统内缺乏科学的依法治校评价、考核内容，高校法治化管理的自我评价作用没有得到发挥。因此，我们选择A高校作为研究对象，从法治化手段下的双师型教师管理入手，在A高校内部管理体系内，采用文本分析、访谈的研究方法，考察其依法治校的实施情况，具体分析管理中存在的问题，并针对存在的问题提出改进建议。

　　2. 分析框架

　　对高校内部管理工作进行评价，是一项极为复杂的任务，因其涉及高校教学、科研和后勤管理等许多方面，对高校法治化管理工作进行评价尤其困难。包家新、刘磊[3]从高校依法治校的外部关系和内部关系两个角度着手，对高校依法治校工作的具体层面进行了讨论，提出高校应该明确教师权利与义务、教师权力程序保障机制以及校内政策的评价体系，三者相辅相成，缺乏任何一个方面，都会使法治效果大打折扣，甚至归于失败。该论述道出了法治化管理的关键，是考查和评价高校法制化管理的完善理论框架，用这种方式对A高校的双师型教师管理进行考察，既能够考察A高校内部法治化管理水平的高低，也能据此对A高校的法治化管理进行评价，甚至可以推测A高校在该管理方式下的未来前景和发展态势。

　　三、A高校双师型教师管理的分析结果与讨论

　　1. 双师型教师的权力与义务内容

　　A高校涉及双师型教师权力义务的规范性文件，主要包括《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》、《A高校关于进一步加强双师型教师队伍建设的实施意见》、《A高校双师型教师培养与认定程序》、《A高校双师型教师考核办法》以及A高校二级学院的相关文件等。从双师型教师的权利义务、保障程序和政策評价为研究入手，通过文件分析、调查访谈的研究的方法，得出如下结论：

　　(1)权力充实性与具体性

　　A高校关于双师型教师权力的规定，主要集中在其校内规范性文件《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》中，从该文件规定的内容看，A高校在双师型教师的进修学习、科研资助以及职称评聘等方面，对双师型教师权利进行了明确。

　　(A高校)根据学科专业建设和工作需要优先安排参加国内外研修、考察、培训等，优先支持其申报教学、科研项目。

　　——《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》第8款第1项

　　(A高校)在职称评定、聘任、评优评先等方面优先考虑。

　　——《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》第8款第4项

　　此外，二级学院依据学校章程、双师型教师的校级规范文件和院系实际情况，对双师型教师的权力进行了更近一步的规定，使双师型教师的权利更为具体，也更具可操作性，例如：

　　(学院)选派教师到企事业单位参加行业实践，提升“双师型”教师的知识、素质和能力，鼓励通过参加对口的职业技能鉴定等方式获得相应资格证书，使之既能传授专业理论知识，又能指导专业实践。

　　——A高校《外国语学院“十三五”发展规划》第三款第5项

　　A高校在双师型教师权力政策方面，既有宏观的规范性文件予以明确，又有二级学院的进一步具体化，因此，A高校对于双师型教师的权利规定是成体系的，符合依法治校的基本要求。

　　(2)双师型教师的义务内容

　　A高校关于双师型教师义务性内容的规定，主要集中在《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》、《A高校双师型教师考核办法》以及A高校二级学院的相关文件等中。

　　每学年承担实践教学工作(课程设计、创新创业课程、实验、实训、专业实习、教育实习、毕业论文指导等)累计不少于80学时。

　　——《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》第7款第1项

　　选派教师到企事业单位参加行业实践，提升双师型教师的知识、素质和能力，鼓励通过参加对口的职业技能鉴定等方式获得相应资格证书，使之既能传授专业理论知识，又能指导专业实践。

　　——A高校《外国语学院“十三五”发展规划》第7条

　　除了具体的双师型规范性文件外，我们没有在其他文件中发现有关双师型教师义务规范条款。但是，在A高校的二级学院相关文件中，有关于双师型教师的义务性规定，以一定形式纳入学院发展规划之中，要求教师服从学院安排，履行相应义务，以促进学校发展，该义务性条款强制性较弱，也不太具有可操作性。

　　2. 教师权利程序保障机制

　　程序法是相对于实体法而言的，它将文本权利转化为现实权利，为“实体法的实现提供程序保障”[4]。尽管法律界对程序法的作用还存在一定争议，但是更多的仍然坚持认为，程序法在保障实体法的实现及权利救济方面，发挥着无可替代的作用。

　　A高校涉及双师型教师的程序性文件，主要包括《A高校大学章程》、《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》、《A高校双师型教师培养与认定程序》、《A高校双师型教师考核办法》以及A高校二级学院的相关文件等：

　　学校建立科学、民主、规范的决策制度和决策程序，实行校务公开。学校重大事项的决策，除依法应当保密的以外，决策事项、决策依据、决策过程和决策结果应该公开。

　　——《A高校大学章程》第5章第33条

　　通过文本分析发现，A高校在双师型教师的权利保障方面，存在较大问题。例如，前文论及的“选派教师到企事业单位参加行业实践”这一权利问题中，双师型教师如何申请参加实践，实践期间的科研任务如何计算，实践后产生的债权债务问题如何解决等问题，都没有相应的文件予以明确，教师普遍感到不知所从。

　　为了验证A高校在双师型教师权利保障方面的程序性缺失问题，我们选取部分双师型教师进行了访谈，被访教师普遍认为存在较大程序问题，由于程序内容的模糊，教师们很多情况下“不知道该怎么做，也不知道应该找谁”。有一位教师指出，其参加实践期间垫付的千余元款项，时隔半年之久，竟然还没有走完财务程序。

　　从A高校《大学章程》的规定来看，学校要建立“科学、民主、规范的决策制度和决策程序”教师的权利应该是有保障的。然而，除了《大学章程》中的这一条款外，我们没有在其他规范性文件中，找到相关的程序性规定，针对教师权利进行保障。在《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》、《A高校双师型教师培养与认定程序》、《A高校双师型教师考核办法》等文件中，虽然发现了一些程序性内容，但是这些程序性规定指向的不是保障教师权利，而是针对双师型教师考核、认定等内容，从语言表述方面看是程序内容，实际上是义务性条款。此外，在双师型教师的权利保障方面，我们也没有发现涉及双师型教师的申诉条款、协商条款、仲裁等程序性规定。

　　3. 校内政策的评价体系

　　政策评估是指有系统地讨论政策或计划在执行过程中的内部动态，主要包括和考察政策是否按照原计划进行、是否达到目标、执行阶段的政策缺失、政策是否需要调整等内容[5]。任何一项政策的制订和执行，必然会涉及相应的利害关系人。利害关系人表达各自利益诉求的同时，就会产生不同意见。从政策评估产生的视角出发，A高校大学双师型教师作为一项校内政策，也必然会在高校、教师、管理者、涉及的企业等相关群体之间产生不同意见。因此，从法治治理和办学效率的需要出发，A高校应该有评估性政策对双师型教师相关政策进行评估。

　　然而，我们在A高校所有涉及双师型教师的规范性文件中，没有发现任何有关双师型教师政策评估的条款。在《A高校关于进一步加强双师双能型教师队伍建设的认定管理办法》中的最后一条规定“本意见自发布之日起施行，由人事处负责解释”，或许该条规定注意到了双师型教师政策可能存在不足之处，因此将该“解释”性条款纳入该办法之中。但在人事处解释该条款的条件、程序、范围等内容方面，条款并未做详细规定，其在实践中发挥的作用也不大。

　　四、结论与建议

　　通过对A高校双师型教师政策内容的分析发现：(1)尽管A高校在双师型教师的权利内容方面规定得较为充分、具体，但在双师型教师的权利保障方面缺乏有效安排;(2)A高校虽然制订了相应的政策，但是这些政策本身缺乏自我评估机制;(3)从依法治校视角看，A高校对其双师型教师的管理不成体系，法治化程度不高。

　　对A高校双师型教师管理存在的问题进行具体分析，可以作为A高校法治化管理透视的一个窗口，折射出高校法治化治理面临的问题。因此，依法治校环境下，如通过改进管理方式促进高校发展，需要高校在明确校内群体权利的基础上，保障群体和相关人员的权利维护程序，并随着高校发展和环境变化，对校内政策进行评估与改进。

　　[参考文献]

　　[1]程斯辉，黄俭. 试析依法治校的基本特征[J]. 复旦教育论坛，2013(3)：10-13.

　　[2]刘新军，许放. 试论高校依法治校考核評价体系的指标构成[J].国家教育行政学院学报，2014(5)：69-72.

　　[3]包家新，刘磊. 高校依法治校需要处理好的几层关系[J]. 黑龙江高等教育，2014(10)：73-75.

　　[4]马文高. 程序法对实体法的保障作用新解[J]. 河南社会科学，2005(1)：102-104.

　　[5]李允杰，邱昌泰. 政策执行与评估[M].台北：元照出版有限公司，2009：75-76.