引言

　　在计划经济时代，政府主导的教育管理模式发挥了积极作用，给大学的发展指明了前进的方向，并给大学注入了前进的动力。但是，进入20世纪末，我国的经济、政治、文化不断地改革与发展，迎来了市场经济时代，原有的高等教育机制已经无法满足现代教育管理的需求，甚至暴露出诸多的弊端，严重阻碍着我国高等教育事业的前进的步伐。正如《中国教育改革和发展纲要》所要求的，“必须促进政府职能的转变，摒弃政府直接控制学校的行为，而采用法律、拨款、咨询、政策指引、信息共享等手段，同时采取必要的行政手段，宏观管理高等教育”。政府的工作重心急需转移，将更加注重教育政策的研究与制定，可以汲取中介机构关于高等教育方面的意见和建议，充分发挥高等教育的宏观调控的作用。

　　一、我国高等教育拨款体制的改革方向

　　1.构建基金制拨款体制的一般性考虑

　　高等教育的拨款通常主要遵循：制定拨款计划、安排资金分配、评估使用效果这三个过程，在这三个过程中又可以细分为若干个步骤，每个步骤之间是紧密联系的，同时每个步骤中的运行主体之间又必须适当分离，保持相对独立性。其中，高等教育的财事权可以通过体系制度的联系进行统一与分权相结合的管理，在形式上又是相分离的。垂直管理与平行管理相结合，同时构建高等教育的管理体系，可以保证管理的有条不紊。这样，既能进行分权管理，又可以达到统筹管理的目的，也就是以基金制为核心的拨款体制，统筹管理高等教育拨款机制。

　　2.基金制拨款体制的建立方案

　　首先，由国家高等教育基金组织接管中央政府中关于财政性教育拨款的事务，负责我国高等教育拨款的管理工作。然后，等基金制运行娴熟之后，再最终分离出政府的直接管理拨款的体制，将科研经费拨款与经常性的教育拨款都由基金会组织统一管理、统一支配。各级基金会、教育资助组织、教育部等的教育资金的管理应当统一归基金组织统筹管理与分配。基金组织作为政府与高校的中介组织，一方面政府部门将高等教育的一般事业费和基金组织的补贴费交给基金组织，另一方面，基金组织向高校了解教育资金的需求信息，进行审查，以完成政府财政性教育拨款的分配。

　　3.基金制拨款体制的着力点

　　高等教育制度的改革是我国高等教育拨款的核心，要做到这一点，就要从组织结构上推进高等教育的改革，其中，基金制拨款体制改革的着力点在于财事权的统一性。基金制拨款体制中，将政府的统筹管理的工作职能再次下放到基金组织中，在组织结构上实现了重大突破，这种组织上的进步同时也促成了组织运行方式上的飞跃，将财事权统一到基金制组织的管理之中。

　　二、构建高等教育拨款咨询委员会的基本原则

　　第一，公益性原则。十七大报告明确提出“坚持教育公益性质”这一意见。高等教育的拨款是公益性质的，它是国家财政的支出，是来自于纳税人的钱，是政府的公共财政的一般性拨款，应逐步提高教育拨款的额度。

　　第二，导向性原则。国家的政策导向受财政性教育拨款的影响。国家教育拨款在专业及地区上的侧重点的不同，体现着国家教育政策的变化。它是国家战略规划的需要，也是高等教育均衡发展的必然途径，有利于促进教育资源的优化配置。

　　第三，公平性原则。高等教育发展资金的拨款需要一定的竞争，在经费的计算上统一公式，时刻体现着公平竞争与公正的状态，拨款数额公开，拨款分配的过程透明，接受社会监督。

　　第四，差异性原则。体现公平性原则的同时，还要考虑到不同地区、不同专业、不同学校、不同教育层次等的差异性，思考不同差异对教育资金的需求与成本的差别，在同一标准与特殊补助的基础上，坚持公平与效率的结合。

　　第五，绩效性原则。绩效拨款的理念和模式比较先进和实用，对我国高等教育财政性拨款有着很大的帮助，同时引进激励机制，将教育拨款与大学的教学质量的评估相结合，分析其效益，有利于促进高效发展的效率与效益的提升。

　　三、建立“政府→中介→学校”三方组织架构

　　根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的要求，“设立高等教育拨款咨询委员会。”将政府拨款的职能交给高等教育拨款委员会，负责高校的教育资金的拨款，解除政府对高校的直接管理。

　　(一)半官方的组织性质

　　在组织性质上，高等教育拨款委员会是一种半官方机构，分为中央与省级委员会，主要任务是以拨款的标准与相关的高校评估结果进行财政性教育拨款的分配。高等教育拨款委员会保证拨款标准公开和拨款程序的透明，让社会大众参与教育拨款额监督工作，对质疑进行回答，同时保证委员的定期调整与更换。最后，高等教育拨款委员会还要对高校教育资金的使用情况进行监督与评估，确保拨款资金的正确使用以及使用的效果，并且评估结果将成为以后年度拨款的重要凭据。

　　(二)社会中介组织的客观公正

　　高等教育拨款委员会作为一种社会中介组织存在，它介于政府与大学之间，主要有先关有经验的专家组成，主要负责对大学的工作进行专项及综合的评估活动。高等教育拨款委员会以一定的评估标准为依据，将大学对教育拨款资金的使用效益与之相比较，确定评估结果，作为拨款的依据。其目的在于，提高教育拨款的公开性、透明性，保证资金的使用效益，减少资金浪费，节约教育成本。高等教育拨款委员会具有组织上性质上的独立性，能够客观、公正地进行拨款的分配。

　　(三)人员及其行为的独立性

　　在我国有必要设立高等教育拨款委员会，保证其拨款行为的独立性。在人员组成上，应当吸纳教育专家。优秀学者、工商业优秀人士等，主要负责帮助政府完成高校财政拨款计划的制定工作，辅之以政策性指导，指明政府的责任与高校的教育义务。最后，高等教育拨款委员会应当接受政府部门与社会各界的监督与咨询。

　　(四)绩效评估管理框架

　　在评估方法上，引入绩效机制，对高等学校的所有拨款使用的效益、效果进行评估。财政部办公厅在《以“三个代表”主要思想为指导逐步推行公共财政框架》中提出，“绩效预算的功能是在拨款预算的基础上评估拨款使用是否符合预期的标准，具体指标包括预期的拨款计划数和每笔资金的使用所采用的具体的验证指标，最后通过这些指标审核高校资金的使用效益”。构建高校绩效预算管理框架，应当以效益为核心目标，以绩效标准为前提，保证信息沟通的反馈的正常通畅，同时还要协调政府与高校之间的利益。在高校内部管理中形成预算规划与项目建设，通过财务部门对预算进行限制，并进行必要的预算调整，保证在合理地范围之内，同时，根据预算绩效的评估与考核进行一定程度的奖励或惩罚。