[摘 要] 近年包括法学界、政治学界在内的知识界越来越重视并倡导校方和师生的共同治理。究其原因不仅仅是因为共同治理是实现治理现代化的基本途径，更是因为近年我国大学的内在构成已经发生了结构性变化，不同的利益群体已经形成，校内不公平现象突出，学术造假时常出现，现存的许多机制体制阻碍了大学各项事业的进步：凡此种种都意味着大学在治理体制和能力方面正面临诸多新的严峻挑战。面对这种情形，校方应该将法治文明的价值植入大学治理体系，让更多的师生通过合法的方式有序地参与大学生活的管理，从而实现大学公共利益最大化的现代化治理目标。

　　[关键词] 治理现代化;善治;依法治校;法治文明

　　[中图分类号] G640 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549(2016)10-0008-03

　　十八届四中全会面对国内外复杂形势，对怎样治理国家提出了思路，那就是建立法治国家。法治是国家治理的基本方式，法治与国家治理体系和治理能力有着内在的联系和外在的契合。依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法，决定了推进国家治理现代化在路径上就是走法治的道路[1]。法治化是国家治理现代化的必由之路。在推进国家治理现代化的过程中，作为肩负着人才培养、科学研究、服务社会、文化传承和实现国家战略历史使命的各所大学成为各界关注的焦点。而随着高等教育现代化进程的不断推进，大学发展改革的难点和重点已经由改善外部环境，向大学内部治理结构的完善和现代大学制度的建立逐渐转移[2]。要构建大学共治和善治的现代化大学治理体系，首要的就是将法治文明的价值植入大学治理体系。于是，一个基于法治文明的大学治理现代化命题日益凸显，成为高校改革的核心思路。

　　一 何为大学治理的现代化

　　大学治理现代化，是一个由传统大学管理体系向现代大学治理体系的转型过程，注重对领导制度、师生管理、改革决策等进行制度化、法治化的有序治理，从而实现大学公共利益最大化的治理目标。大学治理现代化有四个基本要素。

　　一是制度化，即权力运行的制度化和规范化，构建以大学章程为主体的制度体系。大学章程不是一般的管理制度，它在高校拥有宪法般的效力。所以，推动大学治理现代化还必须监督和保障大学章程的实施，使章程的核心理念深入人心，使大学真正按照章程办学、办事，依章程达善治。

　　二是民主化，即强化民主参与的基础，管理决策能汇集更多民意和民智，更大范围、更常态化地听取师生的意愿和诉求。惟其如此，才能使得“校园民主”真正深入人心，才能使师生有认同感，进而与学校一道，成就民主治理、师生参与这盘大棋。

　　三是法治化，即形成决策权、执行权与监督权相互制约的内部治理结构，凡涉及全校发展和师生利益的重大改革决策都必须接受制衡监督，要尊重和保障师生的知情权、参与权等各项权利，让改革决策在阳光下依法而行。

　　四是稳定化，即大学内各项活动的有序、学生的安全、公共政策的连贯等。大学的稳定对于大学的改革发展具有至关重要的意义。没有一个稳定的大学环境，就很难有学术上的突破。在新形势下，维护大学稳定要从转变工作理念、突出学生主体地位、确保工作的针对性和实效性、构建协同队伍和长效机制等多渠道着手，由压力维稳型向改革维稳型转变，避免矛盾扩大。

　　在上述四个要素中，民主和法治最为重要，是大学治理现代化最本质的要素。可以说，没有法治就没有大学治理的现代化。

　　二 依法治校和大学治理现代化

　　我国的法家学说仅仅从统治者的工具的角度来理解法律的本质，但现代法治文明的观念则把法律看成基于社会成员的共识的一种妥当的结构。与此同时，法律也被认为是社会成员之间形成和维护那种有序化自由或者公平关系的度量衡，以明确的权利为基本尺度[3]。所以依法治国不仅仅是依照法律规定管理国家，它实际上是国家治理现代化的基本模式。

　　依法治校则是把大学内各项事业的现代化提升一步到大学治理现代化的基本途径。笔者认为现阶段应当偏重在公权力方面，即大学公权力在运作方面如何能够实现现代化。大学章程在大学里面有着宪法一样的效力。但当大学里的“善法”大学章程出台之后，关键是如何实行。有法学家认为，中国宪法最大的问题不在于宪法本身不够完美，而在于没有被很好地实行。[4]现在普遍存在管理人员的手伸的太长，任性的行为、不符合规定的行为太多，公权力没有严格按照规定行使。这些都是应该注意的问题。管理人员手中的权力应该是为了保障学生的利益为宗旨，不能打着维护公权的旗号去损害私权。私权是神圣的，私权是基础，私权是“风可进，雨可进，国王不能进”，谁都不能来侵犯。没有法律所规定的条件，私人利益是不能够被随便征用，更不用说用其他公权力来剥夺他的这种权利。只有这样，学生才能专注于学业，科学的精神本质上是自由的精神。

　　对于实现大学治理现代化而言，依法治校最重要的是要做到以下几点。第一，要用法治思维和法治方式来推动发展、化解矛盾、维护稳定。在学校形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法这样一个制度机制和工作局面。第二，在制定大学章程之后要对比较缺乏的制度实施体系、监督体系和保障体系下大力气建设。三要努力增强全校师生员工特别是管理人员的法治信仰和依法办事的习惯。要把法治文化建设作为校园文化建设的重要内容，全方位进行法治宣传、教育、引导。

　　三 善治——大学治理的理想状态

　　现代法治的核心要义是良法善治，它为治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。如今大学治理中的程序正义、责任问责等问题还没有清晰的法律界定，大学履职中的不作为或乱作为现象还难以依法问责和追责。相反，一些真正为改革决策作出重大贡献的人和组织却难以确保合法权益，这些都必须恪守法治理念以利善治[5]。善治强调社会管理的多元化和公共利益的最大化，它有许多要素，包括平等、参与、合法性、透明等。但这些要素都不能离开法治，否则都会失去其原本的积极意义。

　　平等指大学里所有的个体没有高低贵贱之分。如果只盯着有显赫身份的人，而忽视普通师生，甚至漠视他们的权利，这和大学倡导的平等精神相背离。大学如何尊重每个个体，保障每一个大学成员的权益，这是必须思考的命题。对于实现平等而言，最重要的制度保障，便是法治。没有法治的保障，平等便是一句空话。

　　师生参与是大学实现善治的必要条件。师生参与对于保证大学出台的政策满足公众利益具有程序性的意义，可以使大学的各项决策更加科学和民主，能增加师生的认同感。如果没有师生的参与，大学善治无从谈起。然而师生的参与必须有序进行，避免出现失控引发危机。避免师生参与危机的根本途径就是用民主意识和法治思维，让师生主体的治理价值得到彰显。归根结底只有法治才能创造即保证师生参与又维护大学秩序两全其美的局面。

　　合法性来源于师生对学校秩序和权威的认可和服从。合法性并不意味着只要是合法的东西就一定会得到认可，其推行的时间点和方式也十分重要。政策没问题，但底下推行的时候简单粗暴，势必会引起反弹。所以，善治要求有关的管理人员最大限度地协调各方利益，用法治思维去推行政策，以便使管理活动取得师生最大限度的同意和认可。

　　透明指的是各项信息的公开性。在大学里有一些基层管理人员觉得“山高皇帝远”，平时面对的又是一些少不更事的学生，所以拿一点占一点学生的好处无所谓。久而久之习惯成自然出现了所谓的“特殊利益小团体”和“黑箱作业”：对学校的要求部署置若罔闻甚至阳奉阴违，将学校传达下来的信息节流不告知学生，他的“身边人”就获利，而不和他意的学生统统“靠边站”。透明性要求各类信息能够及时为广大学生所知，以便所有学生能够公平的获取信息和机遇，并且对学校管理过程实施有效的监督。信息公开做的越好，透明程度越高，监督才能越有效果。

　　以上可以看到善治的每一个环节都贯穿着法治的精神，其与传统的管理统治理论的一个重大区别就是权力的公共性和对公权力的监督。要实现大学治理的现代化，一个重要内容就是师生的民主参与程度。大学要下决心在法律的框架内真正给师生权力，特别是实现学生的参与权，知情权，表达权。只有师生有了权利，人格尊严才能实现，才能真正地参与到大学的生活当中来，最终才能实现这种幸福感。

　　四 法治文明的内容体系

　　法治文明即一个国家实行法治的状态和程度所体现的文明，是人们在具备一定社会条件的前提下，把法律尊崇为治国的方式，以追求政治民主、社会正义、保障人民权利所取得的成果和成就。现代法治的精髓和要义就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来管理国家、约束政府权力，有效地治理社会，从而使国家权力服从于社会公众的共同意志。法治是社会在趋向文明过程中的必不可少的制度化特征。所以康德认为“文明的社会组织是唯一的法治社会”，而这种社会组织的“文明”在于它的成员即公民具有宪法规定的自由、平等和人格独立三种不可分割的法律属性[6]。

　　立法文明引领了法治文明，法律是治国之重器，良法是善治之前提。何谓“良法”?它必须在内容和形式上做到首先符合事物的本质和发展规律，体现时代精神，充分考虑现实条件的需要和可能。其次要符合全体人民的切身利益和长远利益，体现社会的公平正义。

　　执法文明不仅仅是说理性、平和、文明、规范执法，更多的是指执法不能越界，尽量少干预，也就是要给各个主体以充分的自由，或者说充分的权利。有些东西搞活了才能出成绩，管的太多、太死，越管路子越窄，越管东西越少。执法必须在法治的规则框架下行使。

　　司法负有落实法治要求的介入义务，司法公正是有良好秩序的重要前提。每个国家都在矛盾和冲突之间寻找道路，大多数人的选择不一定就是正确的，这也是民主的一种缺陷和风险。有很多国家是通过司法来矫正民主的这种缺陷的。司法提供一种纠偏的机制，尊重自由的权力、尊重个人表达异议的权力。[7]通过司法来保障少数人的权力，可使民主的发展更健康。

　　现代法治尤以保障人的权利为依归，因而以弘扬权利本位为特征。以这个为基础权力文明成为了法治文明内容体系里不可或缺的一部分。公权力以保障公民权利为宗旨，义务的设定和履行均以维护一定的权利和利益为目的。权利的实质即确认和保障的人们的正当利益，它是一切法律关系的核心，是公民具有独立法律人格的标志和象征。这丝毫也不排斥权利与义务必须相统一，因为权利与义务统一的目标指向，也是为了维护他人的权利和社会的利益。

　　五 用法治文明重构大学治理体系

　　大学治理现代化的核心就是在法治的框架内校方与师生对大学事务的合作管理。在社会变迁进程中，我们可以明显看到，大学生群体的素质不断提高，公民意识不断增长。在这个趋势下，校方将让渡一部分权力给师生。校方与师生合作治理学校是校方让渡权力的实现形式。

　　我们必须正视上述挑战，并通过深化改革，切实推进民主法治，从机制体制上来解决这些问题。根据目前的实际情况，有以下几个着力点。

　　首先要大力发扬契约精神。契约精神除了自由之外还表现在两个方面：第一个是平等精神，就是权利平等、机会平等和规则平等三个平等机制。可是我们现在还差得很远。现实中学生干部很多是由辅导员直接任命，这就在学生的发展机遇上产生了严重的不平等，许多没有被辅导员青睐的学生没能成为学生干部从而丧失了日后考取选调生的机会。第二个是协商精神。属于自治领域的应由学生自己来管，这是至高无上的原则，如果这个原则不遵守，那么就不是真正的治理现代化。处理好管理人员和学生的关系，很关键的一个问题就是如何平衡管理人员的公权力与学生的自治职能。十八届三中全会的决议里面谈到了社会的作用，一个是明确政府和社会的分工，第二个明确社会的自治界限。在界定和维护社会公共利益时，需要发挥各级人大、社会组织和民意机构的作用。[8]以上述决议为指向，大学应该进一步加强学生会和学代会的建设，建立完善的选举、任命、履职、考评机制，真正做到学生代表由学生投票产生。

　　其次要扩大学生参与，完善沟通渠道。师生参与是校园民主的基本要素，没有广泛的学生参与，就谈不上治理现代化。有效的和有序的学生参与，需要相应的制度保障，需要有足够的参与渠道。我们应当尽快建立和完善师生参与制度，多管齐下，改革校代会、学代会和学生会，理清这些机构的职责，让更多的师生通过合法的方式有序地参与大学生活的管理。

　　再次，强化管理道德，杜绝权力腐败。大学师生怀有比较高的理想性与正义感，对不公不义的事，特别反感。如果管理者(特别是在学生身边的基层管理者)说明不清或做法不当，很容易引发误解与批评。基层管理者必须多倾听师生的心声，顺应时代的潮流，抛弃那些旧的、不合理的思想的做法，回应师生的理想性与正义感。笔者强烈地希望那些基层管理者，在处理关乎师生切身利益问题的时候，要能设身处地，将心比心，设法理解对话的对象，熟悉对方的世界，秉承民主自由法治的基本价值，融入政策，将师生对于现行管理的不满视为警惕与督促的力量，这样才能避免一厢情愿，让师生无感。在决策机制当中，应该以“信息公开、决策透明”的方式，接纳各种多元意见，确保决策真正成为共同参与的过程。对我行我素、拒不执行学校规定的管理者要进行问责。

　　最后要改造大学生教育，调动学生在大学治理中的积极性。大学治理的现代化必须要有学生的积极参与，而学生的内在素质和积极性至关重要。党的十七大指出，要“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。在大学政治课以及平时的宣传中，公民意识教育应该要有所涉及，通过教育强化学生的主人翁精神，树立学生的权利意识、法治意识、公正意识和责任意识，自觉担当起推动治理现代化的责任。

　　六 结语

　　大学权力的运行要获得广大师生的高度认同，除了合法、有序、公平、正义外，还要特别注意权力过程的公开透明，要让大学权力在阳光下运行，要尽可能扩大师生参与的渠道，让广大师生对大学治理有更多的参与。许多事情，一旦让广大师生参与进来，他们就会自发的产生出认同感。管理者们要有强烈的改革意识、巨大的改革勇气和宽广的包容胸怀;要能认清形势、把握机遇;要善于尊重规律、利用规律;要能与时俱进，不断进取[]。在大学治理中加强“官民合作”，是实现大学公共利益最大化最重要的途径，大学治理的现代化一定能够实现。